Compétence de la Commission fédérale de recours de l'OFAG et, depuis le 1^er janvier 2007, du TAF pour connaître d'un recours de l'interprofession du Vacherin Mont-d'Or en application de l'art. 166 al. 2 LAgr.

Si l'association interprofessionnelle (du Vacherin Mont-d'Or) n'a pas, elle-même, un intérêt digne de protection à obtenir la modification ou l'annulation d'une décision en constatation de droit obtenue par un producteur de fromage (selon laquelle ses produits ne violent ni la LDAl ni la LAgr) parce qu'elle ne se trouve pas en rapport de concurrence direct avec ce producteur, elle bénéficie toutefois, du moment que ses statuts le lui permettent, de la qualité pour recourir contre une telle décision dans l'intérêt de ses membres qui, eux, se trouvent dans un rapport de concurrence avec ce producteur de fromage.

Une association dispose de la qualité pour recourir ou pour former opposition si, à défaut d’être elle-même touchée par la décision entreprise, elle a pour but statutaire de défendre des intérêts dignes de protection de ses membres, si ces intérêts sont communs à la majorité ou au moins à un grand nombre d’entre eux et si chacun des membres aurait qualité pour s’en prévaloir à titre individuel. La Fédération Suisse des Spiritueux (FSS) ne produit ni ne commercialise elle même de la « Damassine ». Sa qualité pour former opposition contre la décision de l’OFAG d’admettre la demande d’enregistrement de la « Damassine » comme AOP ne peut être admise que si la FSS remplit les conditions du recours corporatif. Comme, en l’espèce, si la condition du but statutaire est remplie, seuls trois de ses sociétaires produisent de la « Damassine », la FSS n’a pas qualité pour agir. Sa qualité pour agir ne saurait non plus être déduite de ce que la FSS invoque un motif idéal en déclarant vouloir, par son action, préserver la concurrence au sein du marché de la production de fruits. Cela reviendrait sinon à admettre l’action populaire.

La réglementation des voies de droit prévue par l'art. 166 al. 1 LAgr — selon lequel un recours peut être formé auprès de l'office compétent contre les décisions des organisations et des entreprises mentionnées à l'art. 180 LAgr (qui prévoit que la Confédération et les cantons peuvent associer des entreprises ou des organisations à l'exécution de la loi ou créer des organisations appropriées à cet effet [al. 1]) — est une lex specialis par rapport à l'art. 33 lit. h LTAF — selon lequel le recours au TAF est recevable contre les décisions des autorités ou organisations extérieures à l'administration fédérale, pour autant qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches de droit public que la Confédération leur a confiées. C'est dès lors devant l'OFAG — et non pas devant le TAF — que doit être porté un recours contre une décision rendue par la Commission de recours de l'OIC (statuant sur un recours contre une décision de l'Organisme intercantonal de certification [OIC] prononçant à l'encontre de la recourante une sanction pour non-conformité majeure en raison du non-respect du cahier des charges du Gruyère AOC). Le recours déposé devant le TAF étant irrecevable, l'affaire est transmise à l'OFAG comme objet de sa compétence. Il n'est pas perçu de frais de procédure.

Cf. N 580 (arrêt du TF dans cette affaire).

Dans la mesure où la sanction litigieuse (infligée à la recourante par l'Organisme intercantonal de certification [OIC] pour non-conformité majeure au cahier des charges de l'appellation Gruyère AOC) s'inscrit dans le cadre de la réglementation relative à la protection des AOP et des IGP (qui relève du droit public au sens de l'art. 82 lit. a LTF), il convient d'entrer en matière sur le recours en matière de droit public et de trancher, au fond, le caractère de droit public ou de droit privé de la contestation (c. 1.1). La recourante a un intérêt digne de protection à recourir (c. 1.3). Le TF s'appuie sur plusieurs critères (dont aucun ne l'emporte a priori sur les autres) pour déterminer si une contestation relève du droit public ou du droit privé (c. 4.1 et 4.6). En l'espèce, dans la qualification des rapports juridiques entre l'OIC et la recourante, le critère de l'intérêt prépondérant penche légèrement en faveur du droit public, car le système de protection des AOP et des IGP poursuit plutôt un intérêt public (information et protection des consommateurs) (c. 4.2-4.2.4). Le critère de la fonction (ou fonctionnel) (c. 4.3-4.3.9) et le critère de la subordination (ou du sujet) (c. 4.4-4.4.5) n'apparaissent, en eux-mêmes, pas déterminants en raison de la nature de l'activité de certification — qui implique un rapport de subordination — et du système particulier d'accréditation mis en place en Suisse — qui n'emporte en principe pas la délégation de la puissance publique (art. 35 OAccD ; c. 4.3.9). Au final, le critère modal (ou de la sanction) est le plus approprié en ce sens que, lorsque la certification se présente comme une obligation pour commercialiser un produit, elle doit être considérée comme relevant du droit public dès lors que le fondement légal de cette obligation réside dans une norme de droit public, en l'espèce l'art. 16 al. 3 Ordonnance sur les AOP et les IGP (c. 4.5-4.5.3). À cet égard, il importe peu que l'obligation découle d'un impératif légal incontournable (une prescription technique au sens de l'art. 3 lit. b LETC) ou, comme dans le cas présent, d'un impératif commercial ; seul compte que cet impératif ait son siège, à l'instar du système de protection des AOP et des IGP, dans une matière réglementée par le droit public (c. 4.5.3). Il s'ensuit que la relation entre l'OIC et la recourante est soumise au droit public (c. 4.6). Que la compétence de rendre des décisions soit explicitement ou implicitement comprise dans la délégation de la tâche publique à un organisme extérieur à l'administration, il faut que cette délégation repose sur une base légale formelle (c. 5.1). Bien qu'aucune disposition légale ou réglementaire ne confère formellement à l'OIC le pouvoir de rendre des décisions à l'encontre des entreprises soumises à son contrôle, encore moins de leur infliger des sanctions en présence d'une irrégularité, un tel pouvoir décisionnel peut être déduit du renvoi de l'art. 7 al. 1 OAccD aux normes européennes de la série EN 45000. De plus, le Manuel de contrôle, qui fait partie intégrante de l'assurance qualité de l'OIC, prévoit expressément que l'OIC peut prendre les sanctions litigieuses. En tout état de cause, de telles sanctions se laissent implicitement déduire de la réglementation et elles apparaissent indispensables pour que l'OIC puisse utilement mener à bien ses activités de contrôle et de certification. Il faut donc admettre que les compétences déléguées à l'OIC incluent le pouvoir de rendre des décisions administratives, singulièrement des sanctions (c. 5.2). L'OIC doit ainsi être considéré comme délégataire d'une tâche publique et investi du pouvoir de rendre des décisions administratives — sujettes à recours auprès de l'OFAG (art. 166 al. 1 LAgr ; art. 180 LAgr ; c. 5.1) — à l'encontre des entreprises soumises à son contrôle (c. 5.3). Il n'appartient pas au TF, mais au législateur, de décider s'il ne serait pas préférable que la décision de la Commission de recours de l'OIC puisse être portée directement devant le TAF (c. 5.3). Le recours doit être admis et la cause renvoyée à l'OFAG pour qu'il examine la cause au fond et rende une décision (c. 6). Le TAF est invité à statuer à nouveau sur les dépens relatifs à la procédure qui s'est déroulée devant lui au regard de l'issue du litige (c. 6).

En vertu du principe de l'unité de la procédure, l'autorité de recours ne peut statuer que sur des points que l'autorité inférieure a examinés. Il s'ensuit que l'autorité de recours ne peut considérer et juger, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement d'une manière qui la lie, sous la forme d'une décision. Les conclusions qui vont au-delà de l'objet du litige sont irrecevables (c. 1.3). Des conclusions qui manquent d'exhaustivité et qui n'indiquent pas de manière manifeste le lien avec la décision d'irrecevabilité attaquée sont certes mal formulées, mais elles doivent toutefois être interprétées à la lumière de la motivation contenue dans le mémoire. Il serait à l'inverse excessivement formaliste de déclarer le recours intégralement irrecevable faute de conclusions non sujettes à interprétation quant à la décision d'irrecevabilité attaquée (c. 1.4). La qualité pour recourir au sens de l'ordonnance sur les AOP et les IGP doit être interprétée de la même manière que pour l'art. 48 al. 1 PA (c. 3.2.1). Une association dont il ne ressort pas des statuts qu'elle ait la capacité d'agir devant des juridictions pour défendre les intérêts dignes de protection de ses membres et qui constitue bien plutôt un groupe de pression (lobby) n'a pas qualité pour recourir, respectivement former opposition (c. 4.3). Selon la jurisprudence, un intérêt virtuel est actuellement insuffisant à conférer la qualité pour recourir (c. 5.2). En revanche, selon la jurisprudence, une atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois que l'on puisse prévoir avec un minimum de vraisemblance que le recourant puisse, tôt ou tard, être touché directement par l'acte (c. 5.2 2). La qualité pour agir des associations et des organisations de consommateurs prévue à l'art. 56 LPM ne s'applique que dans le strict cadre des actions prévues aux art. 52 et 55 al. 1 LPM. [AC]

Une association ne peut prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux. Lorsque la décision objet de la procédure d'opposition porte atteinte à environ 5 % seulement de ses membres, il ne s'agit à l'évidence pas d'une grande partie de ses membres, mais clairement d'une petite minorité (c. 4.2.2). Il convient encore pour la recourante d'apporter la preuve que ses membres prétendument touchés par la décision d'enregistrement en cause exportent des boissons à base d'absinthe vers la Suisse, faute de quoi, ces producteurs français d'absinthe ne seraient pas touchés par la décision de l'autorité suisse, dont l'impact est circonscrit au territoire helvétique. À défaut du moindre élément de preuve d'exportation vers la Suisse des produits des membres en question, la qualité pour former opposition de la recourante doit être niée et le recours rejeté (c. 4.3). [AC]

Il incombe au recourant d'alléguer les faits qu'il considère comme propres à fonder sa qualité pour agir lorsqu'ils ne ressortent pas à l'évidence de la décision attaquée ou du dossier de la cause. En l'espèce, la recourante n'a pas démontré par des preuves objectives dans son opposition, qu'elle commercialisait, en Suisse, des produits à base d'absinthe. La décision d'enregistrement n'a d'impact que sur le territoire suisse, il appartenait donc à la recourante de démontrer à l'autorité inférieure qu'elle exporte des boissons à base d'absinthe vers la Suisse. À défaut, c'est à bon droit que l'autorité inférieure n'est pas entrée en matière sur son opposition et l'a, ce faisant, déclarée irrecevable (c. 3.3). Contrairement à la procédure devant le TF, la PA n'exige pas expressément l'existence d'une procuration écrite. Une procuration orale ou par actes concluants est donc en principe valable. Lorsque l'autorité saisie éprouve des doutes quant aux pouvoirs de représentation d'un avocat sur une partie, cela relève de son pouvoir d'appréciation que de l'interpeller ou non sur ce point et d'exiger une procuration écrite. Lorsque les circonstances du cas d'espèce permettent de déduire de l'existence d'un rapport de représentation, l'autorité peut renoncer à exiger de la partie qu'elle verse au dossier une procuration écrite en faveur de son mandataire. En l'espèce, l'avocat a déposé d'autres mémoires d'opposition identiques, devant la même autorité, en faveur desquels il a produit des procurations écrites. Il n'est pas critiquable, à première vue, d'en conclure que ce mandataire avait également été mandaté par la recourante (c. 4). [AC]

La qualité pour faire opposition contre les modifications du cahier des charges au sens de l'Ordonnance sur les AOP et les IGP, est reconnue à toute personne justifiant d'un intérêt digne de protection. Cette notion doit être interprétée de la même manière que celle figurant à l'art. 48 al. 1 lit. c PA (c. 4.2). Un intérêt digne de protection virtuel est par conséquent insuffisant pour conférer la qualité pour recourir (c. 4.2.1). Lorsque le recours porte sur une décision d'irrecevabilité, seules les conclusions tendant à l'annulation de cette décision et au renvoi à l'autorité inférieure sont admissibles, à l'exclusion des conclusions sur le fond, lesquelles supposent que l'autorité précédente soit entrée en matière. Les conclusions doivent être interprétées à la lumière de la motivation. L'interdiction du formalisme excessif impose ainsi de ne pas se montrer trop strict dans la formulation des conclusions si, à la lecture du mémoire, on comprend clairement ce que veut le recourant (c. 5.1). Seules les modifications du cahier des charges admises par l'autorité inférieure, et donc publiées dans la FOSC, peuvent faire l'objet d'une opposition par les tiers. Les dispositions du cahier des charges qui n'ont pas été modifiées — soit qu'aucune demande de modification y relative n'a été déposée, soit que celle-ci a été rejetée de manière définitive — ne sont pas sujettes à opposition (c. 5.2). La modification du cahier des charges pour y inclure une exception au principe de la réservation de noms géographique à l'AOP ne remet pas en cause le principe en lui-même et partant, ce principe ne peut pas être abordé dans la procédure d'opposition (c. 5.3.2). La publication dans la FOSC des seuls éléments principaux du cahier des charges, avec l'indication que toute personne ayant qualité pour faire opposition a la possibilité de consulter, pendant la durée du délai d'opposition, le dossier auprès de l'autorité, est suffisante et produit les mêmes effets juridiques que la notification individuelle des décisions au sens des art. 34 ss PA (c. 5.3.3). Seul un groupement représentatif de producteurs a qualité pour déposer une demande d'enregistrement, respectivement de modification du cahier des charges, dans le cadre de la procédure idoine (c. 5.4.4). L'autorité n'est pas liée par les offres de preuves des parties mais peut se limiter à ce qui lui paraît pertinent. En particulier, le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (c. 8). [AC]

Le fait que les 84 meules de fromage litigieuses déclassées en septembre 2010 et dont la commercialisation en tant que Gruyère AOC a été interdite aient été fondues depuis implique que leur producteur n’a plus d’intérêt pratique actuel à obtenir une décision. Comme toutefois la question de savoir si le lait utilisé pour fabriquer ces fromages était conforme au cahier des charges constitue une question de principe, qui pourrait se reposer dans des conditions semblables et à laquelle il serait, le cas échéant, à nouveau difficile d'apporter une réponse à temps, le recourant est habilité à recourir même en l’absence d’intérêt actuel (c. 1.2.3). Il résulte de l’art. 6 al. 1 de l’Ordonnance sur les AOP et les IGP que le groupement représentatif de producteurs doit établir que les conditions d’enregistrement sont remplies. Il découle de l’art. 6 al. 2 lit. e de l’Ordonnance sur les AOP et les IGP en particulier que le cahier des charges doit comporter des indications sur l’aire géographique délimitée et sa justification du point de vue de son lien au terroir. Le cahier des charges qui doit être approuvé par l’Office fédéral de l’agriculture selon l’art. 9 al. 1 de l’Ordonnance sur les AOP et les IGP a le statut d’une norme générale et abstraite. Sa conformité légale et constitutionnelle peut, comme pour les ordonnances, être examinée de manière préjudicielle (c. 3.2). Le fait que le lait produit dans les Abländschen présente les mêmes caractéristiques que celui provenant du Col du Jaun n’est pas déterminant. Pour pouvoir produire du Gruyère AOC, il convient de respecter les critères du cahier des charges. Ce qui n’est pas le cas en l’espèce et n’est pas contesté. Ce qu’il convient par contre de vérifier est la conformité du cahier des charges à la Constitution et au droit fédéral. L’art. 3 al. 1 du cahier des charges définit l’aire géographique de production du Gruyère qui englobe, à côté des quatre cantons de Fribourg, Vaud, Neuchâtel et Jura, trois districts du canton de Berne et six communes du Mitteland bernois. Quelques communes des cantons d’Argovie, Berne, Lucerne, Soleure, St-Gall, Schwyz et Zoug, fabriquant traditionnellement du Gruyère au moment de l’adoption du cahier des charges, ont été ajoutées à cette liste (c. 5.2). Tel n’a pas été le cas des Abländschen dont le lait n’a été régulièrement utilisé pour produire du Gruyère que pendant une trop courte période de maximum 19 ans (1960-1978) pour que cela corresponde à une tradition. Ce d’autant que les Abländschen se trouvent dans une zone de production de lait de silo alors que l’art. 7 du cahier des charges du Gruyère interdit l’utilisation de fourrage ensilé (c. 5.2-5.3 et 5.5). Le fait qu’actuellement le lait livré pour fabriquer du Gruyère dans les Abländschen n’est plus issu de fourrages ensilés ne justifie pas la remise en cause de la constatation de l’autorité précédente que l’ancienne production de lait de silo n’a pas permis d’établir une longue tradition de production de Gruyère qui puisse justifier l’admission des Abländschen dans l’aire géographique du cahier des charges (c. 5.5). L’autorité précédente a ainsi correctement examiné si l’existence d’éléments justifiant un lien avec le milieu géographique ou avec l’origine géographique (typicité du produit liée au terroir) au sens de l’art. 6 al. 2 lit. e de l’Ordonnance sur les AOP et les IGP était donnée en mettant l’accent sur les facteurs humains. Les art. 2 al. 1 et 7 al. 1 lit. b de l’Ordonnance sur les AOP et les IGP constituent une base légale suffisante pour limiter la production de Gruyère à une aire géographique fixée par le cahier des charges. Cette aire a été délimitée dans le cahier des charges sur la base de motifs historiques et traditionnels qui peuvent être qualifiés d’objectifs. Cela fait partie de la nature des choses qu’une délimitation géographique ne permette pas une égalité de traitement absolue entre tous les acteurs du marché au sein du territoire d’origine et cela ne constitue pas une inégalité de traitement violant le principe de la liberté économique (c. 5.5). L’interdiction de produire du Gruyère AOC avec du lait provenant des Abländschen ne constitue pas non plus un refus d’accès aux marchés relevants au sens de la loi sur les cartels (c. 6.1-6.2). La délimitation d’une aire géographique de production est une condition indispensable à la protection des AOC et des IGP. La loi elle-même implique ainsi que des limites soient fixées et que ceux qui se trouvent en dehors du territoire d’origine soient exclus de la protection. Une telle exclusion est immanente au système même des AOC et des IGP et n’est pas critiquable du point de vue du droit des cartels (c. 6.2). [NT]